LH 땅장사 논란의 진짜 본질: 개발이익 환수 구조와 재정 딜레마

집을 사려는 사람에게 LH가 공급하는 공공택지는 '공공'이라는 이름 덕분에 상대적으로 저렴하다는 인상을 줍니다. 하지만 최근 불거진 논란의 핵심은 LH가 땅을 지나치게 비싸게 판다는 점이 아닙니다. 이재명 대통령은 2025년 7월 19일 국무회의에서 LH가 공공택지 가격에 일정 이익을 붙여 민간에 파는 방식에 대해 "너무 당연하게 여긴다"고 지적했습니다.¹ 이는 LH가 땅을 팔고 개발 과정에서 완전히 손을 떼는 사업 구조 자체를 문제 삼은 것입니다. LH가 택지를 매각한 뒤 민간이 개발하는 과정에서 땅값이 오르는 경우가 발생하는데, 이때 생기는 추가 이익을 공공이 회수할 통로가 현재로서는 마땅치 않기 때문입니다.¹ 이러한 지적은 2025년 8월 출범한 LH 개혁위원회의 논의로 이어져, 토지 매각 중심의 사업을 임대나 공공 직접 개발로 전환하는 방안이 검토되고 있습니다.¹ 다만 LH는 택지 매각 이익으로 공공임대주택의 적자를 메워 온 구조여서, 사업 방식의 변화에는 재정적 문제가 선결 과제였습니다.¹

논란의 발단, LH 사업 방식의 문제점은?

2025년 8월 28일, 국토교통부는 외부 전문가와 함께 LH 개혁위원회를 출범시켰습니다.¹ 위원회는 이상경 국토부 1차관과 임재만 세종대 교수가 공동으로 이끌며, 4개월간 운영되어 올해 안에 구체적인 제도 개선과 법령 정비 안을 마련할 계획입니다.¹

개혁위가 논의하는 핵심 쟁점은 LH가 택지를 조성해 민간에 매각한 뒤 개발 과정에서 완전히 빠지는 방식입니다. LH가 땅을 민간에 팔면 이후의 개발과 분양은 민간 사업자가 주도하게 됩니다. LH가 손을 뗀 뒤의 개발 과정에서 투기가 일어나 땅값이 오를 수 있고, 그렇게 늘어난 개발이익은 일부 건설사나 분양받은 사람에게 돌아갑니다.¹ LH는 최초 택지 매각 시점의 이익 외에는 이후의 상승분을 다시 가져오기 어렵습니다.¹ 임재만 공동위원장은 국민의 땅이 국민에게 돌아와 국민이 안정적인 주거를 누릴 수 있도록 좋은안을 만들겠다고 밝혔습니다.²

이번 논의는 LH가 공공택지를 조성해 이익을 붙여 민간에 파는 사업 방식 자체를 원점에서 다시 보는 데 초점이 맞춰져 있습니다.¹ 김윤덕 국토부 장관은 LH가 보유한 자산은 서민 주거 안정을 위한 것이라면서, 현재 공공주택 사업의 구조와 방식을 원점에서 검토하겠다고 밝혔습니다.¹ 공공토지와 공공주택이 본래 취지에 맞게 운영되고 있는지 묻는 단계인 셈입니다.¹

LH 사업 구조와 재정 상황의 고리

현재 LH는 택지 매각에서 얻은 이익으로 공공임대주택 운영 등의 적자를 메우는 구조로 운영됩니다.¹ 즉, LH가 땅을 팔지 않으면 공공임대 유지에 필요한 재원이 먼저 줄어들게 됩니다.¹ 하지만 LH의 재무 상황은 녹록지 않습니다. LH의 부채는 이미 160조 원에 달해 재무 건전성 확보가 시급한 상황입니다.² 게다가 최근 3년간 건설경기 침체로 LH의 영업이익은 크게 감소한 상태입니다.¹ LH가 수익을 창출하는 주요 통로가 좁아진 상황에서, 땅을 팔지 않고 보유하며 임대료 등으로 수익을 회수하는 방식으로 전환하려면 사업 초기 막대한 자금을 누가 어떻게 부담할 것인가가 핵심 변수로 떠오릅니다.¹

이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 이번 개혁 논의의 본질을 '더 저렴한 가격으로 주택을 공급할 수 있느냐'로 정의했습니다.² 이 위원은 수요자 입장에서는 공급가 인하가 긍정적일 수 있으나, 공급자 입장에서는 초기 선투입 비용과 현재의 적자 구조를 함께 고려해야 한다고 지적했습니다.² 결국 사업 방식의 전환이 곧바로 공급 가격 인하로 이어진다고 단정할 수는 없으며, 구체적인 전환 방식에 따라 필요한 초기 자본 규모가 달라진다는 설명입니다.²

논의 중인 전환안과 재정부담의 현실

개혁위에서는 LH가 개발이익을 더 많이 환수하기 위해 크게 두 가지 방식을 검토하고 있습니다. 첫 번째는 LH가 토지 소유권을 유지한 채 민간 사업자에게 땅을 빌려주고 임대료를 받는 '토지 임대' 방식입니다.¹ 이 경우 땅이 다시 매물로 나와 개발이익이 특정 사업자에게 집중되는 현상을 줄일 수 있습니다.¹ 두 번째는 LH가 주택 개발과 공급 전 과정을 직접 주도하는 'LH 직접 개발' 방식입니다.¹ LH가 직접 사업을 수행하면 환수할 수 있는 이익의 범위를 넓힐 수 있다는 장점이 있습니다.¹

두 방식 모두 개발이익의 민간 유출을 막고 투기 요소를 줄이려는 공통의 목적을 가지고 있습니다. 이론적으로는 LH가 직접 개발하거나 토지를 임대하면 공공의 이익 환수 규모가 커질 수 있습니다.¹ 하지만 실행을 위해서는 초기 재정 투입이 필수적이며, LH의 저하된 영업이익과 높은 부채를 고려한 감내 방안이 필요합니다.¹

건설업계 한 관계자는 LH 개혁 논의의 폭이 사실상 정부가 비수익성 사업에 재정을 투입할 의지가 얼마나 있느냐에 따라 좌우될 것으로 내다봤습니다.¹ LH의 공공성과 수익성 사이에서 균형점을 찾는 것이 개혁의 핵심 과제라는 뜻입니다.¹

이러한 딜레마는 LH 내부의 문제로 끝나지 않습니다. 공공택지 매각을 중단하고 보유·임대 방식으로 바꾸면 단기적으로 LH의 현금 유입이 줄어들어, 공공임대 재원 확보에 차질이 생길 수 있습니다.¹ 반대로 LH가 직접 개발을 주도할 경우, 막대한 사업비와 리스크 관리 부담이 LH의 재무 여력 문제와 직결됩니다.¹ 결국 공급 가격 인하라는 목표가 성립하려면, 누가 초기 비용을 대고 LH가 적자를 감당하는 기간을 어떻게 버틸 것인지에 대한 구체적이고 명확한 계산이 필요합니다.²

공공 이익 환수와 재정부담, 그 해법은

LH가 '땅장사'라는 비판을 받는 것은 단순히 택지 판매 가격 때문이 아닙니다. LH가 땅을 판 뒤 개발 과정에서 발생하는 이익을 공공이 회수할 수 없는 사업 구조에 문제가 있다는 지적입니다.¹ LH 개혁위원회는 토지 임대나 LH의 직접 개발 등 개발이익 환수를 확대하는 방안을 검토하고 있습니다.¹ 그러나 LH가 택지 매각 이익으로 공공임대 적자를 메워 온 현실과 160조 원대의 부채 상황을 고려할 때, 구조적 변화로 인해 공급 가격이 인하되려면 정부의 초기 재정 투입이 선행되어야 합니다.¹² 따라서 이번 LH 개혁 논의의 본질은 공공이 땅과 개발이익을 얼마나 직접 관리하고, 그 과정에서 발생하는 비용을 누가 어떻게 분담할 것인가를 결정하는 과정이라 할 수 있습니다.¹²